A kötet, amit beharangozok, még készül. A kézirat novemberben került el az Osiris kiadó szerkesztőjéhez. Januárra tervezik a megjelenést. Az Új Egyenlőség kérésére írom ezt az előzetes ismertetőt. Nem tudom, mennyire szokványos az ilyesmi, de remélem, a könyv megjelenése nagyjából egybeesik a beharangozással. A könyv születéséről annyit, hogy nem nekem jutott eszembe, hogy az elmúlt huszonöt év szociálpolitika-történetét megírjam. Gyurgyák János kért egy kötetet egy már elindult sorozathoz.

A kérés elfogadására a könyvek és a szociálpolitika iránti szolidaritás késztetett. Ódon kötöttségek, ódon érzelmek. Remélem azonban, hogy a könyv felfogása, hangszerelése nem ódon. Egy-egy szakfejezet megírására az utánam következő „szociálpolitikai generációk” fiatalabb, olykor legfiatalabb tagjait kértem meg. (Fejezetet írtak Darvas Ágnes, Farkas Zsombor, Misetics Bálint, Nagy Ádám és szerzőtársai, Szikra Dorottya, Tausz Katalin, Velkey Gábor.) Írásuk belesimul az egészbe. Ez azért lehetséges, mert mindannyian hasonlóképpen vélekedünk arról, hogy a szociálpolitika nem csak szakterület, hanem politika is. Emögött egy, általam társadalompolitikának nevezett értékrend és elképzelés áll arról, hogy a közpolitikai beavatkozásoknak milyen irányba kellene befolyásolniuk a társadalmi viszonyokat. A mi általunk vállalhatónak tartott társadalompolitika értékeinek három nagy forrása van. „Az egyik a zsidó-keresztény vallási parancsok sora, többek között a gyengébbek segítéséről, az adakozó szeretetről, az idegen elfogadásáról. A másik a felvilágosodás öröksége szabadságról, egyenlőségről, testvériségről vagy szolidaritásról, igazságosságról, jogokról, méltóságról. A harmadik a szociáldemokrata eszmerendszer, amely a kapitalista piaci társadalom igazságtalan és létbiztonságot aláásó működését kívánja demokratikus módszerekkel korlátozni, közakarattal kidolgozott állami beavatkozások segítségével ellensúlyozni. A társadalompolitikák különbözhetnek aszerint, hogy egy adott kormányzat melyik értéknek milyen súlyt ad, vagyis nincs szó valamilyen zárt, merev politikai vagy pártideológiáról. Ha azonban egy kormánypolitikából a fentiek közül fontos értékek hiányoznak, vagy ellentmondásosan működnek, akkor nem adnak alapot egy általunk elfogadhatónak tekintett szociálpolitikához.” Az Európában ma még mindig érvényesnek tekintett „Európai Szociális Modell” nagyjából ennek az értékrendnek felel meg.

A könyv első nagyobb egysége séta a szociálpolitika körül. A társadalompolitika és szociálpolitika fogalmainak kibontása mellett egy-egy fejezet részletezi a szociálpolitika tartalmát, termeléshez és elosztáshoz való viszonyát, demokratikus jellegének feltételeit, az elosztás elveit, az elosztásban kiemelt szerepet játszó központosított redisztribúció, az államháztartás bevételeinek és kiadásainak mibenlétét. A második nagy egység a magyar szociálpolitika 25 éves gyakorlatát, tevékenységét ismerteti egészében és néhány kiemelt szakterületen. Minden területen követjük a kormányzatok tevékenységét, a konkrét intézményeket és intézkedéseket. Vizsgáljuk, melyik intézményekhez milyen volt a központi állam viszonya, kiemelve a sok közül az önkormányzatok és a központi kormányzat közötti viszonyt. Elemezzük, hogy a szociálpolitika elosztási módszerei mennyire voltak hatékonyak, a különböző társadalmi csoportok hogyan részesültek a közös kötelezettségekből és a közjavakból. Az utolsó fejezet még egyszer bejárja az egész utat már csak arra koncentrálva, hogy a törvényekben mennyire fejeződnek ki alapvetőnek tekintett értékek, illetve – főként az egyenlőtlenségekre gyakorolt – elvárt társadalmi hatások. 25 év mintegy 600 szociálpolitikai tárgyú törvényét a szerint vizsgálja, hogy hogyan érintette a jogokat, méltóságot, szabadságot, a szociális állampolgáriságot; hogy növelni vagy csökkenteni akarta-e az újraelosztást; hogy erősítette vagy gyengítette a demokratikus folyamatokat például a társadalmi párbeszéd intézményeivel; hogy milyen hatást gyakorolt a vertikális újraelosztással a jövedelmi egyenlőtlenségekre, a szegénységre, végső soron a kirekesztésre; hogy érzékelhető-e a „büntető állam” megjelenése.

A könyv középpontjában három összefüggő kérdés áll: Milyen célokat követtek a kormányok, amikor – jogszabályokkal, programokkal, stratégiákkal – beavatkoztak a társadalom szociális ügyeibe, vagyis amikor szociálpolitikát csináltak?

Az egész könyv középpontjában három összefüggő kérdés áll: Milyen célokat követtek a különböző kormányok, amikor – jogszabályokkal, programokkal, stratégiákkal – beavatkoztak a társadalom szociális ügyeibe, vagyis amikor szociálpolitikát csináltak? A társadalom- és szociálpolitika jellege szempontjából összefüggő folyamat-e a 25 év, vagy vannak egymástól jellegzetesen különböző szakaszok? És végül: mennyire voltak sikeresek ezek a beavatkozások, mennyire valósultak meg a deklarált, illetve a nem-deklarált, de titkon nem ellenzett célok. A válaszok nem derűsek.

Már a célokkal baj van. Sem a teljes negyedszázadnak, sem az egyes ciklusoknak (bizonyos értelemben az utolsót kivéve) nem volt vállalt társadalompolitikája, összefüggő, valamennyire is távlatos célrendszere. Ennek megfelelően a szociálpolitika sem alkothatott összefüggő rendszert, végig töredezett maradt, tele a folyamatok megszakítottságával, ciklusok közötti, alkalmasint cikluson belüli 180 fokos fordulatokkal, pillanatnyi rögtönzésekkel, tűzoltásokkal. Nehéz tehát megmondani, mennyire teljesültek átfogó célok, hiszen többnyire homály fedte őket. Egyes ciklusokban egy-két cél kiemeltté válhatott, de akár teljesültek, akár nem, a szociálpolitika rendszerén nem változtattak.

Ami a gyakorlatot illeti, a beavatkozások tömege alig követhető. Az eligazodáshoz igyekeztünk a jogalkotást segítségül hívni. A jog az egész könyvben – ez hibájául is felróható – kiemelt szerepet kap. Ennek magyarázata az, hogy (mérvadó jogászi elemzések szerint) a magyar közpolitikai szemléletet, sőt, a közigazgatási gyakorlatot is eluralja a jogi szemlélet. A politikus nem a legcélravezetőbb eszközt keresi, hanem azt a jogszabályt, amely majd összefér a többi jogszabállyal is, és alkalmasint kínál egy eszközt. A közalkalmazottak jelentős része nem szolgáltatónak vagy szolgáltatás-szervezőnek tekinti magát, hanem jogalkalmazónak, vagy épp jogalkotónak. Az adott körülmények között ez szerencsének is tekinthető. Szinte minden szervezetet, intézményt, szabályt, feltételt, elnevezést 10-20-50-szer változtattak, gyakran száz vagy annál több paragrafust tartalmazó jogszabályokkal. Alig hihető, hogy a képviselők néhány hét vagy nap alatt áttanulmányozták a végtelenített szövegeket, megtaláltak egy-egy szándékkal elbújtatott félmondatot, és mindig tudták, miről is szavaztak. A jogalkalmazók idejét valóban felemésztette a jogszabályok követése és értelmezése, az állampolgárok pedig, akikre a jogszabályok vonatkoztak, végképp tájékozatlanok maradtak új, akár naponta változó jogaik és kötelezettségeik tengerében.

Nem csak a 25 évet átívelő összefüggések hiányoznak, hanem – az utolsó másfél ciklus kivételével – a ciklusok is szaggatottak. Az elemzés mégsem tudta megkerülni a ciklusokat, a köztük lévő különbségek jellegzetesek. Ez annak ellenére igaz, hogy egyik kormány politikája sem jellemezhető vezető pártjuk vagy pártjaik vállalt ideológiájával. Sem az egyes ciklusok, sem az ország egészének szociálpolitikáját nem tudjuk az ismert „rezsimekkel” jellemezni. „A ’rezsimtípusokat’ tekintve az egyes kormányok saját politikai jellegüket – a koalícióban lévő pártok öndefinícióját követve – a hagyományos ideológiai terminusokban határozták meg. Az első kormány önmagát kereszténydemokrata-konzervatívnak tekintette, a második szociáldemokrata-liberálisnak, a harmadik jobboldali konzervatívnak (kereszténydemokrata elem nélkül), a negyedik és ötödik ismét szociáldemokrata-liberálisnak, a hatodik ismét jobboldali kereszténydemokrata-konzervatívnak. A törvények tanúsága szerint (és persze a tapasztalatok alapján ítélve) gyakorlatuk csak nagyon részlegesen illeszkedett e vállalt címkékhez. Pontosabban: az első kormány igyekezett nem elsüllyedni a hirtelen változástömegben, leginkább a kihívásokra „reaktívan” működött. A második, negyedik és ötödik (elvben baloldali) kormányok ideológiailag ellentmondásosan csapongtak. Az emberi jogokat – papíron legalább – komolyan bővítették, a munkajogokat, és még inkább a szociális jogokat inkább hanyagolták vagy épp megtagadták. Ha egyáltalán valamire alkalmazhatók címkék, az a harmadik és még inkább a hatodik kormány, amelyekre, bár önmagukat jobboldali keresztény-konzervatívnak tekintik, egyre inkább illenek az illiberális, autokrata és neokonzervatív címkék, erős nacionalista töltéssel. Úgy is mondhatnánk, amilyen program nélküliek voltak a pártok, olyan iránytű nélküliek voltak szociálpolitikáik. Balszerencsénkre, a hatodik kormányzatnak van a legkoherensebb, törvényekkel is jól követhető programja a társadalom átalakítására. Ez azonban sajnos ellentmond majdnem mindennek, amit eddig európai szociális modellnek hívtak.”

Lent a szegények, mélyszegények, munkanélküliek, prekáriusok, hajléktalanná válók, romák milliós tömege… egyre inkább kiszakad a társadalomból, szorul be szegregátumokba… a reménytelen sorsvesztésbe.

Ami a kimenetet illeti, az egyes beavatkozások olykor hoztak kisebb-nagyobb eredményeket. Egészében azonban a redisztribúció – noha olykor a GDP elég nagy hányadát fordították szociálisnak nevezett célokra az egyes kormányok – a mi mércénkkel mérve nem volt sikeres. Az elmúlt 25 év alatt az egyenlőtlenségek és a szegénység jelentősen nőttek, nem sikerült, illetve főként közmunkásokkal sikerült növelni a foglalkoztatottak számát, az egészségügyi ellátás és az iskolák teljesítménye romlott. A társadalom kettészakadása több területen mélyült. Mára kettős a szakadás. A politikában lassan áthidalhatatlan a szakadék a liberálisok és illiberálisok, ha tetszik bal és jobb, idegenszívű és nemzeti tudatú között. A társadalomban két nagy törésvonal rajzolódik ki, amelyek (egyelőre?) politikafüggetlenek. Fent az oligarchák, hatalmasok, nagytőkések, nagybirtokosok, magukat nagyúrnak álmodók, a tőkés és feudális világ furcsa posztszocialista kevercse alkot egyre összetartóbb, a társadalom egészétől mind jobban távolodó csoportot. Lent a szegények, mélyszegények, munkanélküliek, prekáriusok, hajléktalanná válók, romák milliós tömege nem csak távolodik, hanem egyre inkább kiszakad a társadalomból, szorul be szegregátumokba, leszakadó falvakba és kistérségekbe, a reménytelen sorsvesztésbe. A szociálpolitikában – a szociális ellátásokban is – ezek a törésvonalak sok formában jelennek meg érdemesek és érdemtelenek között, fizetni képesek és fizetésképtelen, ezért lassan sokféle ellátástól megfosztottak között, teljes jogú és jogaiktól többé-kevésbé megfosztott állampolgárok között. Könyvünk, amelyet talán szociálpolitikai tankönyvnek is lehetne használni, történelemkönyvvé válhat, ha beteljesednek a mai tendenciák és a mindig tökéletlen, de valamennyire létező jóléti állam helyébe egyértelműen a munka állama lép.

Elemzéseink tele lehetnek hiányokkal, értelmezéseink és értékeléseink lehetnek pontatlanok és vitathatók. Én örülnék legjobban, ha a viták nyilvánosan kibontakoznának, és kivált, ha jönne majd valaki, és mindezt – nem történelemkönyvként – teljesebben és pontosabban megírná.